來屆政府必須直面
公務員的「量」與「質」問題

　　
　　行政法務司司長張永春表示，二０一九年預算的公共部門人員已突破3.8萬人，政府於二０二０年四月嚴格控制公務人員人數不超過3.8萬人，扣除澳大、理大和旅遊學院人員不納入公務員範疇，未來公務員總數會改以 35,200人封頂。今年三月底，行政公職局發出新聞稿指出，隨著《澳門理工大學法律制度》及《澳門旅遊大學法律制度》於二０二四年四月一日生效，特區政府決定自該日起，不再將這三所公立高等院校納入整體公務人員員額管控範圍，而整體公務人員員額管控目標亦從3.8萬人調整至3.5萬人。特首賀一誠十一月十九日最後一次列席立法會全體大會作施政報告，在總結近五年的工作時，公務員冗員過多及工資太高都會引來熱話，有網民建議新特首上台應淘汰20%公務員！到底，澳門公務員是否如市民觀感太多，官僚體制繁瑣及臃腫，薪資福利遠遠高出市場標準，都值得新政府好好正視。

新加坡、南韓、日本、香港及台灣的人口與公務員數量

　　據筆者在線上線下搜尋得來的數字，新加坡人口約590萬，公務員約86,000人，約佔總人口的1.46%。南韓人口約5,100萬，公務員約114萬人，約佔總人口的2.2%。日本人口約1.25億，公務員約330萬人，約佔總人口的2.6%。香港人口約740萬，公務員約17.7萬人，約佔總人口的2.4%。台灣人口約2,370萬，公務員約34萬人，約佔總人口的1.4%。新加坡與台灣的比例較低，這反映了其公共行政體系精簡，並可能透過外判與技術應用減少對人力的依賴。南韓、日本、香港的比例稍高，表明其政府功能相對較廣泛，特別是在福利、公共服務或地方自治方面的需求較高。

　　從公共行政績效角度看，人口與公務員數量的比例是否「合理」主要依賴以下幾個因素：首要視政府功能的範圍與服務品質，如果政府提供更多公共服務，如醫療、教育、社會福利，則公務員比例會較高。又舉例，北歐國家如瑞典、挪威的公務員比例約為4至5%，因為政府負責的職能範圍較大。其次，要看國家的發展階段與自動化程度，發展中國家通常需要更多人力來執行政府功能，因此比例較高。發達國家則傾向透過技術與流程簡化，降低公務員的需求。最後是合理比例範圍，全球平均約為1.5%至3%的公務員比例被視為合理，但這並非硬性標準，需結合上述因素分析。

　　根據統計暨普查局資料顯示，澳門人口約68.7萬人，公務員約3.5萬人，約佔人口的5.09%。還記得前任特首崔世安上任，揚言要「精兵簡政」，現實是，一屆比一屆政府公務員不減反增，難怪市民一直詬病公務員太多，效率又不理想。

值得參考的「公務員精兵簡政」國家

　　無可置疑，新加坡由立國總理李光耀開始，已經奉行「精兵簡政」的績效導向，採用「績效考核制」，公務員必須達到具體指標，才能獲得晉升或獎勵。公務員薪資與私營部門接軌，吸引高素質人才，同時避免冗員現象。再者，政府大量運用電子政務（e-government），如數碼身份識別系統和無紙化流程，減少人力需求。新加坡的公務員比例僅約1.46%，但行政效率和服務質量居全球前列。

　　瑞士奉行小政府理念，政府職能高度分權化，大量工作交由地方政府或私營機構完成，中央公務員數量極少。再者，公務員選拔過程極為嚴謹，只聘用最優秀的人才，公務員比例僅約2%，但國家治理穩定，社會服務完善。

　　丹麥奉行電子政務，公務員分工細緻，避免人員重疊或職責模糊，90%以上的公共服務實現了數碼化，如報稅、醫療預約、社保登記等，大幅減少人力需求。公共私營合作（PPP）政府將部分公共服務外包給私營機構，減輕行政負擔。公務員數量相對精簡，雖略高於1.5%，但效率極高且民眾滿意度高。

　　在德國，公務員多為特定領域的專家，避免廣泛聘用「萬能型」官員。政府運用人工智能、大數據等技術簡化行政流程，許多公共職能交由州或地方政府完成，減少中央機構的壓力。公務員比例約2.5%，在高效率和合理規模間達到平衡。

　　這些先進國家，真的嚴格執行「精兵簡政」，成功關鍵因素包括：技術創新，如電子政務、AI、數據分析等手段減少對人力的依賴。對公務員實行嚴格績效管理，淘汰不適任者。將職能合理分配給地方政府或外包給私營機構。根據實際需求調整政府職能，避免結構僵化。澳門近年在電子政務方面其實已經有不錯的發展，市民卻一直不解，為何公務員人數反而一直增加，行政當局又再老調重彈，再次提出官員要問責，也許，市民只能寄望新一屆政府了。

正視影響基層公務員工作質量的價值觀

　　麻省理工學院教授伯納特．扎卡（Bernardo Zacka）在其新著《誰讓公務員生了病？》（When The State Meets The Street: Public Service and Moral Agency）中，對基層公務員（street-level bureaucrats）如何面對角色中的道德挑戰進行了深刻探討。他將基層公務員工作價值觀分為三類：冷漠型（indifference）、呵護型（care）和正義型（justice），這反映了他們在不同情境下的反應方式以及內心的道德取捨。

　　冷漠型的公務員因長期處於壓力和有限資源中，逐漸失去對服務對象的同理心，將工作機械化、標準化，甚至以「規則至上」為理由，避免進一步參與或干預，盡可能避免過多情感投入，以保護自己免受情感耗竭（emotional burnout）。無疑，從正面看，冷漠在某些情境中可幫助公務員保持專業性，減少個人情緒對決策的干擾，特別是在需要嚴格執行規範的情境中，冷漠的態度可能有助於公平執法。但是，冷漠過度可能會忽視服務對象的特殊需求，導致無情的官僚主義，讓弱勢群體更加邊緣化，進一步削弱公民對政府的信任。

　　呵護型的公務員強調同理心和情感投入，會主動關注服務對象的福祉，甚至願意在體制規範之外做出額外努力，滿足對方的需求。他們視服務對象為人，而非一組代碼或案件，並努力理解其獨特處境。從正面看，這種態度能充份尊重服務對象，尤其對處於弱勢的個體或家庭，呵護型公務員可以彌補體制中的冷漠與不公。但是，如果過度偏向呵護，可能導致資源分配不均，甚至違背制度原則。這種個人化的行為可能在體制內引發「例外」的風險，使其他受服務者感到不公平。

　　正義型的公務員試圖在體制的規範與道德價值之間取得平衡，既遵守規則，又能根據個別情境進行靈活判斷。他們注重程序正義（procedural justice）和結果公平（distributive justice），避免因個人偏好或情感干預而影響服務質量。從正面評價，這種態度最符合公共行政的理想模型，因為它在制度與人本兩方面取得恰當的平衡，既能維持制度的正當性，又能保障公民的權益。但是，要實現正義需要極高的道德敏感性和判斷能力，對基層公務員而言可能是一種過高的要求，特別是在資源有限和時間緊迫的情況下。

　　冷漠、呵護和正義三類型其實不是絕對對立，而是基層公務員在不同服務及實際情境中可能表現出的策略。實務中，理想的基層公務員應能因時因地調整這三種模式：一是在程序性需求高的情境下展現「冷漠」，確保規則的嚴謹執行。二是面對弱勢群體或特殊案例時展現「呵護」，展現人文關懷。三是最終以「正義」為目標，平衡規則與靈活性，提供合理、公平的服務。

　　新一屆特區政府快要上場展現管治實力，與先進國家對比，澳門公務員的確多到難以想像，肯定在「量」方面要大刀闊斧。而在「質」方面，歷任政府都高喊「問責」，但都是雷聲大雨點小，一直讓市民非常失望。特區政府應加強公務員的情境判斷能力與道德敏感性訓練，幫助他們在規則與人性之間找到平衡。在政策設計方面應具有一定彈性，賦予基層公務員裁量空間，使其能因應具體情況做出合理決策。

　　候任行政長官已經發出決心持正革新的訊號，當司級官員安頓及全面理解部門的實際需求時，就應該展開精簡部門。然後，局級公務員的表現卓越時，中層及基層公務員的質素能按序提升時，就是真正落實「精兵簡政」的最佳時刻了。


□ 蔡梓瑜