修法調人立意善
自下而上事難成

  關於公務人員「橫向流動」,行政公職局終於發出修改《澳門公共行政工作人員通則》「介紹文件」。按行政公職局所講,是次修改的目的,包括「有效運用人力資源」、「配合橫琴深合區需要」、「應對危機遠程辦公」,還有改以直接授權或「據位有權」的形式將人員管理權「下放」予領導人員的「其他」等。雖然,從工作往績與能力表現而論,行政公職局在公共行政改革,尤其是人事行政制度改進和現代化方面,乏善可陳且難寄厚望,但這不等於這份「介紹文件」不值一提,因為,這涉及三萬多公務人員有效管理外,更涉及社會福祉與公眾利益。

  「介紹文件」提出,將原來只適用於編制內人員的「調任」、「徵用」和「派駐」的人員橫向流動制度,與現行只適用於行政任用合同人員的「調職」制度整合成新制度並擴大適用範圍至所有公務人員,包括行政任用合同、個人勞動合同及適用專有人員通則的人員。

  其中,在所設過渡期後,撤銷「徵用」制度,並將重新定義「調任」與「派駐」。「調任」即「確定調往另一部門」。將來,只要基於工作需要,行政當局可在聽取原部門及公務人員意見後,即可調動人員,這是公共部門主動為之,而同時,公務人員亦可主動提出調動,「只須」,即是必須經聽取原部門意見和監督實體許可。換言之,特區政府仍保留調動公務人員的主動權,這是人事行政權所必要,不然必出亂象。

  不同聘用方式與法律聯繫的公務人員,在「調任」方面有不同的對應處理方式。編制內人員,即具法律意義和實質意義上的「公務員」。若所擬調往的部門的人員編制內無空缺,即允許增加相應職位。「行政任用合同」及「個人勞動合同」人員,即「服務人員」,前者將取消在原職部門連續服務滿兩年的規定(《公共部門勞動合同制度》第九條第一款),亦不必再附同行政公職局的意見書(同一法條第二款第三項);後者則訂立新的個人勞動合同並維持原來享有的權利及福利。適用「專有人員通則」的人員,例如澳門大學、市政署、貿促局等的人員,將以「行政任用合同」在確定調往的另一公共部門任職。

  相對於「調任」的確定性,「派駐」則為暫時性。「派駐」的條件和手續,與「調任」相同,但明確規定「派駐」時間以一年為限、且不得延長,不過「特殊情況例外」,但未見說明何謂特殊情況。倘照此落實執行,會否一如現時「徵用」制度規定「不得超過一年,得以相同期限續期,最多至三年」,走樣成「三年之後又三年,三年之後又三年」,變相成「確定性調任」的翻版?不無疑問。

  至於擬賦予新「內涵」的「轉職」制度,在充分及有效運用人力資源,要言之是「人盡其才」方面,似乎更有現實意義。惟前提是要同時有一套監察制度,以防止形成較現時更嚴重的山頭利益和裙帶關係,或「門內有門」、「派內有派」的人事傾輒或「利益同盟」,並助長官僚主義,即是意料之內,本「可防可控」的人事腐敗。

  所謂「轉職」,將不止於公共部門之間的人員流動,更包括一般職程與一般職程之間,以及一般職程與特別職程之間的雙向或互相流動。除部門合併及撤銷職程外,還適用於因合理調配部門人力資源需要而轉職。轉職條件是「須聽取行政公職局意見,由監督實體批准;若職務內容特徵不同,必須工作人員同意;人員須補足轉入職程所需的法定要件。

  由於行政公職局的工作作風或工作文化影響,也同時受限其專業知識和能力,在人事行政制度上規定的「聽取行政公職局意見」,早就淪為形式主義,純聊備一格,所以,這裡所訂定「須聽取公職局意見」,尤其是不具約束力的意見,根本毫無實際意義,除非行政公職局能切實承擔起自己職責。另一方面,「若職務內容特徵不同,則須工作人員同意」合該如此,但又會否成為那些好逸惡勞、練精學懶的公務人員想方設法逃避「轉職」的合理甚至合法藉口?

  雖話「一般職程」與「特別職程」或可通過「轉職」互通,而假設兩者間的任職要件差異也可通過「補足」解決,但仍然無法處理兩者間的「勞動強度」與「職業地位」或有的差距問題。以澳門公務人員在個人利益計算上之精明而老到,如無自上而下的「強制措施」,相信選擇「硬嘢」而棄「軟嘢」的公務人員,肯定寥寥無幾,令「適用於因合理調配部門人力資源需要而轉職」的良好意願落空,亦為情理中事而矣。如何防止領導主管人員「整走」其不順眼的公務人員?將是另一問題。


阿伍